Valsts kontrole: tikai Jēkabpils novada pašvaldība ir pārvērtējusi līdzdalību visās tai piederošajās kapitālsabiedrībās

Publicēts: 15.06.2023.

Revīzijā, kurā vērtēts, vai un kā pēc administratīvi teritoriālās reformas (ATR) jaunizveidotās novadu pašvaldības ir izvērtējušas līdzdalību kapitālsabiedrībās, konstatēts, ka kopumā izvērtējums nav veikts atbilstoši labajai praksei un likumam. Pirmkārt, nepilnīgi izvērtēta kapitālsabiedrību darbības atbilstība Valsts pārvaldes iekārtas likumam. Otrkārt, nav noteikti ar līdzdalību sasniedzamie mērķi, tādēļ daudzos gadījumos nav pārliecības, vai pašvaldībām vajag turpināt iesaistīties komercdarbībā. Treškārt, pārvērtējot līdzdalību, pašvaldības nav vispusīgi analizējušas kapitālsabiedrību finanšu pārskatus un snieguma rādītājus, lai pārliecinātos, ka tās patiesi var nodrošināt iedzīvotājiem pakalpojumus ilgtermiņā.

“Ja līdzdalības izvērtēšana netiek veikta atbilstoši likumam un labajai praksei, tad netiek izmantota iespēja analizēt kapitālsabiedrību sniegumu un pilnveidot to darbu iedzīvotājiem būtisku pakalpojumu nodrošināšanai,” skaidro Valsts kontroles padomes loceklis Edgars Korčagins.

ATR rezultātā jaunizveidotajām novadu pašvaldībām jāpieņem iedzīvotājiem svarīgi ar resursu plānošanu un vadību saistīti stratēģiski lēmumi, t. sk. par līdzdalību kapitālsabiedrībās. Kapitālsabiedrību mērķis ir to administratīvajā teritorijā sniegt iedzīvotājiem pakalpojumus, kas izriet no pašvaldības funkcijām. Revīzijas izlasē iekļautas astoņas – Preiļu, Ogres, Tukuma, Bauskas, Cēsu, Ludzas, Dienvidkurzemes un Jēkabpils novadu – pašvaldības.

Likumdevēja noteiktais termiņš (01.06.2022.), līdz kuram pēc ATR jaunizveidotajām novadu pašvaldībām bija jāpārvērtē līdzdalība tām piederošajās kapitālsabiedrībās, bija izaicinošs, lai vispusīgi izvērtētu kapitālsabiedrību darbību un lai noskaidrotu veidu, kā sniegt ekonomiski pamatotāku pakalpojumu. Kopumā noteiktajā termiņā no astoņu izlasē iekļauto pašvaldību 89 kapitālsabiedrībām prasība bija izpildīta tikai attiecībā uz 25, t. sk. tikai viena – Jēkabpils novada – pašvaldība bija pārvērtējusi līdzdalību visās tai piederošajās kapitālsabiedrībās. Savukārt revīzijas laikā līdz 23.02.2023. no 89 kapitālsabiedrībām līdzdalība bija pārvērtēta 62, t. sk. 56 nolemts saglabāt līdzdalību, bet sešas nolemts reorganizēt. Preiļu novada pašvaldība revīzijas laikā līdzdalības pārvērtēšanu nebija uzsākusi nevienai no tai piederošajām četrām kapitālsabiedrībām.

Valsts kontrole revīzijā izvirzīja 16 kritērijus, lai līdzvērtīgi un ar vienotām revīzijas metodēm vērtētu, kā astoņas pašvaldības pārvērtējušas līdzdalību tām piederošajās kapitālsabiedrībās. Kā kritēriji tika izvirzītas normatīvo aktu prasības un labā prakse kapitālsabiedrību pārvaldībā, katram kritērijam piešķirot noteiktu punktu skaitu. Valsts revidentu ieskatā, izvirzīto kritēriju kopvērtējums ar maksimāli iegūstamajiem 100 punktiem liecina par pašvaldību spēju pamatot līdzdalību kapitālsabiedrībās un nodrošināt labu pārvaldību, lai maksimāli efektīvi pildītu likumā paredzētās pašvaldību funkcijas. Pašvaldības no maksimāli iegūstamajiem 100 punktiem ir ieguvušas punktus robežās no 11 līdz 46. Tas liecina par būtiskiem trūkumiem gan līdzdalības pamatotībā, gan kapitālsabiedrību pārvaldības organizēšanā.

Kopumā revīzijā secināts, ka pašvaldību spēju vispusīgi pārvērtēt līdzdalību kapitālsabiedrībās būtiski apgrūtina neefektīva šo kapitālsabiedrību pārvaldība.

Pašvaldības var dibināt kapitālsabiedrības vai tajās līdzdarboties, lai efektīvi izpildītu savas funkcijas. Lai novērstu riskus, ka netiek ievērota konkurences neitralitāte vai tā tiek kropļota, pašvaldībām ir jāsaņem atzinums no Konkurences padomes (KP). Tukuma, Jēkabpils un Bauskas novadu pašvaldības pirms lēmuma pieņemšanas par līdzdalību tām piederošajās 29 kapitālsabiedrībās nebija konsultējušās ar KP.

Septiņu pašvaldību 56 kapitālsabiedrības, kurās tās ir saglabājušas līdzdalību, kopumā sniedza 267 pakalpojumus. Valsts revidentu vērtējumā, no šiem 267 pakalpojumiem tikai 148 (55 %) ir saistīti ar pašvaldību funkcijām. Kopumā pašvaldības ar kapitālsabiedrību starpniecību turpina iesaistīties ar pašvaldību funkciju izpildi nesaistītā komercdarbībā, piem., speciālistu (santehniķu, elektriķu) pakalpojumi, specializētās tehnikas (traktoru, ekskavatoru u. c.) iznomāšana.

“Labā prakse būtu, ka pašvaldības (un valsts kopumā) privātajam sektoram deleģētu visus tām netipiskos uzdevumus un ar kapitālsabiedrībām īstenotu tikai tādas funkcijas, kas izriet no to funkcijām. Pretējā gadījumā pašas pašvaldības rada paradoksālu situāciju – tā vietā, lai attīstītu uzņēmējdarbību to administratīvajās teritorijās, piesaistot investīcijas un radot darba vietas, nereti realitātē tās ar kapitālsabiedrībām iesaistās konkurenci kropļojošā komercdarbībā, kas iedzīvotājam nenodrošina ne kvalitatīvāko, ne lētāko pakalpojumu,” skaidro E. Korčagins.

Viņš arī norāda: “Lemjot par līdzdalību kapitālsabiedrībā, pašvaldībai ir jānorāda mērķis, ko tā ar līdzdalību vēlas sasniegt. Velkot paralēles ar uzņēmējdarbību, šī ir absolūta norma – noteikt mērķi un vērtēt potenciālos ieguvumus, pirms veikt investīcijas. Diemžēl pašvaldību gadījumā šī nav norma – ne mērķu noteikšana, ne snieguma vērtēšana." Kopumā no 53 vien 15 kapitālsabiedrību stratēģijās ir precīzi pārņemti pašvaldību izvirzītie mērķi. Savukārt Ogres novada pašvaldība lēmumos par līdzdalības saglabāšanu divās kapitālsabiedrībās pat nav norādījusi tām izvirzītos mērķus.

Piem., 2021. gadā 24 no 71 kapitālsabiedrības (34 %) nebija spēkā esošas vidēja termiņa darbības stratēģijas, kas ir priekšnoteikums, lai varētu objektīvi vērtēt, vai to darbība ir efektīva. Savukārt finanšu un/vai nefinanšu mērķi bija izvirzīti tikai 38 kapitālsabiedrību darbības stratēģijās un tikai 13 kapitālsabiedrībās tika vērtēta to sasniegšana.

Pašvaldībām ir jāīsteno kapitālsabiedrību efektīva pārvaldība, t. sk. pašvaldībai pirms svarīgiem lēmumiem būtu jāvērtē kapitālsabiedrību saimnieciskā darbība, kas nodrošinātu lēmumu objektivitāti un efektivitāti. Tomēr revidenti norāda – pašvaldības nav vērtējušas kapitālsabiedrību darbības efektivitāti, t. sk. ekonomiskos ieguvumus pašvaldībai no to ieguldījumiem kapitālsabiedrībās.

Turklāt nevienā no septiņu pašvaldību veiktajiem 56 izvērtējumiem par līdzdalības saglabāšanu nav secinājumu, pamatojoties uz finanšu rādītāju analīzi un identificētajiem riskiem kapitālsabiedrību darbībā. “Par nepieciešamību vispusīgi izvērtēt kapitālsabiedrību darbību liecina arī valsts revidentu aprēķinātie kapitālsabiedrību finansiālās darbības rezultāti, proti, vairāk nekā 50 % gadījumos kapitālsabiedrībām bija zems rentabilitātes un likviditātes rādītājs, kas liecina par problēmām kapitālsabiedrību darbībā, kuras nenovēršot iespējama maksātnespēja,” skaidro E. Korčagins.

Pašvaldībai, pieņemot lēmumu par līdzdalību kapitālsabiedrībā, būtiski ir vērtēt arī kapitālsabiedrību pamatkapitāla palielināšanas pamatotību – ieguldījuma mērķi un sagaidāmo rezultātu, kas raksturo kapitālsabiedrību spēju nodrošināt tām izvirzīto mērķu izpildi. Pašvaldību lēmumos par ieguldījumiem kapitālsabiedrību pamatkapitālā laikā no 01.01.2020. līdz 30.06.2022 no 43 kapitālsabiedrībās ieguldītajiem 14 000 494 eiro ieguldījuma mērķi un sasniedzamie rezultāti ir identificējami tikai par 49 556 eiro. Tas liecina, ka nav vērtēts, kādi būs pašvaldības ekonomiskie ieguvumi no ieguldījumiem, radot risku nepamatotai pašvaldību finanšu līdzekļu un mantas izlietošanai.

Vērtējot līdzdalību kapitālsabiedrībā, būtiski vērtēt arī pakalpojumu sniegšanas institucionālo struktūru, lai pašvaldības funkcijas nodrošinātu efektīvi. Īpaši aktuāli tas ir pēc ATR, kad pašvaldības pieņem lēmumus par līdzdalību vairāku bijušo pašvaldību kapitālsabiedrībās, t. sk. kapitālsabiedrībās ar vienādiem darbības veidiem. Pēc ATR situācija pašvaldībās liecina, ka, piem., ūdenssaimniecības, siltumapgādes, dzīvojamo māju apsaimniekošanas un teritoriju labiekārtošanas un uzturēšanas pakalpojumu sniegšanā ir iesaistītas līdz pat sešām vienas pašvaldības kapitālsabiedrībām.

Revīzijas laikā četras no astoņām pašvaldībām bija pieņēmušas lēmumus par atsevišķu kapitālsabiedrību reorganizāciju, piem., attiecībā uz siltumapgādes un ūdenssaimniecības pakalpojumiem turpmāk tos plānots:

Bauskas novada pašvaldībā nodrošināt ar vienu, nevis piecām kapitālsabiedrībām;
Dienvidkurzemes novada pašvaldībā nodrošināt ar trīs, nevis astoņām kapitālsabiedrībām;
Tukuma novada pašvaldībā nodrošināt ar četrām, nevis piecām kapitālsabiedrībām.

Savukārt Jēkabpils novada pašvaldībā tos turpinās nodrošināt attiecīgi piecas un četras kapitālsabiedrības, bet dzīvojamo māju apsaimniekošanas pakalpojumus plānots nodrošināt ar piecām, nevis sešām kapitālsabiedrībām.

Revidenti arī vērš uzmanību, ka informācija par pašvaldību kapitālsabiedrību darbību ir tikai daļēji publiski pieejama, lai gan to publiskot nosaka likums, turklāt tas ir viens no rīkiem, lai veicinātu privāto komersantu piesaisti un tā konkrētu pakalpojumu varētu sniegtu efektīvāk un ekonomiskāk. Likumā noteikto prasību par publiskojamo informāciju no astoņām pašvaldībām 01.02.2023. pilnībā bija nodrošinājusi tikai viena – Jēkabpils novada – pašvaldība.

Pašvaldības arī pēc ATR līdzdalības kapitālsabiedrībās izvērtēšanā un to pārvaldībā turpina pieļaut jau iepriekšējās revīzijās konstatētās nepilnības, piem.:

līdzdalību kapitālsabiedrībās jāvērtē argumentējot; lēmumus jāpieņem ar pilnīgu un pamatotu informāciju (faktiem, tirgus izpēti, datu analīzi u. c.), lai gūtu pārliecību, ka pārvaldes uzdevumus veic maksimāli efektīvi (Vai Talsu novada pašvaldība pārvalda kapitālsabiedrības, sekojot tiesiskuma un labākās prakses principiem?);
lai uzlabotu pakalpojumu sniegšanas kvalitāti, jāizvērtē pakalpojumu sniegšanas organizēšanai izveidotās institucionālās struktūras ekonomiskumu un efektivitāti (Vai valstī izveidotā notekūdeņu savākšanas, novadīšanas un attīrīšanas sistēma nodrošina vides aizsardzību pret komunālo notekūdeņu kaitīgo ietekmi?);
pašvaldībām, sniedzot maksas pakalpojumus, rūpīgi jāvērtē, vai tie saistāmi ar pašvaldības funkciju nodrošināšanu (Vai Pašvaldības rīcība ar mantu un finanšu līdzekļiem, nodrošinot savām funkcijām atbilstošus maksas pakalpojumus iedzīvotājiem, ir efektīva un ekonomiska?);
pašvaldībām, lai nodrošinātu efektīvu kapitālsabiedrību pārvaldību: (1) jānosaka kapitālsabiedrību sasniedzamie mērķi, to izpildi raksturojošie rezultatīvie rādītāji; (2) jāpamato lēmumus par kapitālsabiedrību peļņas sadali, kā arī par to pamatkapitāla palielināšanu; (3) jānodrošina informācijas atklātība par kapitālsabiedrību darbību (Saldus novada pašvaldības kapitālsabiedrību pārvaldības efektivitāte un atbilstība normatīvo aktu prasībām).

Valsts kontroles ieteikumi #PēcRevīzijas

Revīzijā pašvaldībām sniegti 54 ieteikumi, kurus ieviešot tiks uzlabota darbības atklātība un efektivitāte attiecībā uz līdzdalību kapitālsabiedrībās, tādējādi nodrošinot likumam atbilstošu līdzdalību. Ieteikumi ir jāievieš līdz 03.01.2025.

FAKTI

Pēc ATR 43 Latvijas pašvaldībās dažādās jomās darbojas 367 kapitālsabiedrības.
Pašvaldību ieguldījumi šajās kapitālsabiedrībās 2021. g. beigās pārsniedza 1,5 mljrd. eiro.
Pašvaldību izveidotās kapitālsabiedrības darbojas galvenokārt četrās jomās: (1) komunālie pakalpojumi (siltumapgāde, ūdenssaimniecība, atkritumu apsaimniekošana); (2) dzīvojamo māju apsaimniekošana; (3) veselības un sociālā aprūpe; (4) transporta pakalpojumi (sabiedriskie pārvadājumi, skolēnu pārvadājumi).
ATR rezultātā 104 pašvaldības apvienoja, izveidojot 28 jaunas novadu pašvaldības. Rezultātā izveidojās situācija, kad pašvaldībās līdz pat sešām kapitālsabiedrībām sniedz viena veida pakalpojumus, piem., ūdenssaimniecības un siltumapgādes pakalpojumus.

Par Valsts kontroli

Latvijas Republikas Valsts kontrole ir neatkarīga, koleģiāla augstākā revīzijas (audita) iestāde. Tās darbības mērķis ir noskaidrot, vai rīcība ar publiskas personas finanšu līdzekļiem un mantu ir tiesiska, pareiza, lietderīga un atbilst sabiedrības interesēm, kā arī sniegt ieteikumus atklāto trūkumu novēršanai. Valsts kontrole veic revīzijas saskaņā ar starptautiskajiem publiskā sektora revīzijas standartiem – Starptautiskās Augstāko revīzijas iestāžu organizācijas INTOSAI standartiem (ISSAI), kuru atzīšanu Latvijā nosaka valsts kontrolieris.

100 gadi KONTROLSPĒKA

2023. gada 16. augustā Valsts kontroles likumam aprit 100 gadi. Līdz ar šī likuma pieņemšanu Valsts kontrole no formālas de facto 1918. gada 2. decembrī dibinātas institūcijas kļuva par de iure neatkarīgu, koleģiālu Latvijas Republikas augstāko revīzijas iestādi. Valsts kontrole ir viena no Satversmē nostiprinātajām neatkarīgām valsts iestādēm. Satversmi parakstīja Satversmes sapulces prezidents Jānis Čakste un Satversmes sapulces sekretārs Roberts Ivanovs, kuru pēc tam apstiprināja valsts kontroliera amatā. Pirmais valsts kontrolieris amatā nostrādāja 12 gadus. Viņa paraksts līdzās Jāņa Čakstes parakstam apstiprina mūsu Satversmes tekstu.